【資料來源于中國政府網(wǎng)、俠客島、第一財經(jīng)、新京報、澎湃新聞】

10月17日，媒體第一財經(jīng)發(fā)布文章“財政供養(yǎng)人員呈上升態(tài)勢 ”引發(fā)熱議，文中提到近年來我國財政供養(yǎng)人員的總體規(guī)模仍呈現(xiàn)上升態(tài)勢，2020年達到約6846萬人，但增速已趨于平緩西鳳酒 。

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報告稱“財政供養(yǎng)人員呈上升態(tài)勢” 政府多次提“嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)?！?/p>

據(jù)多個媒體公開報道，近期來自復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟研究中心張軍、馬欣榕、劉志闊在《經(jīng)濟學(xué)(季刊)》發(fā)表《中國財政供養(yǎng)人員規(guī)模估算與結(jié)構(gòu)分析》一文，對2004年至2020年間我國財政供養(yǎng)人員的總體規(guī)模及結(jié)構(gòu)特征進行了基礎(chǔ)性的測算和分析西鳳酒 。根據(jù)估算，若考慮所有工資福利列入政府財政預(yù)算范圍的人員，近年來我國財政供養(yǎng)人員的總體規(guī)模仍呈現(xiàn)上升態(tài)勢，2020年達到約6846萬人，但增速已趨于平緩。劉志闊告訴媒體第一財經(jīng)，相比于關(guān)注財政供養(yǎng)人員規(guī)模的具體數(shù)值，其結(jié)構(gòu)上的變化趨勢更加具有研究價值和政策意義。財政供養(yǎng)人員構(gòu)成中，占主要比例的是在職的編制內(nèi)人員，而近些年國家通過深化機構(gòu)改革、優(yōu)化編制管理等措施，嚴(yán)控編制內(nèi)人員規(guī)模，從最新的估算數(shù)據(jù)來看，在職的編制內(nèi)人員穩(wěn)中有降。

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比如，根據(jù)稅務(wù)總局今年6月披露的《中國稅務(wù)年度報告2024》，自2018年國稅地稅機構(gòu)合并以來，全國稅務(wù)系統(tǒng)在職人員呈現(xiàn)出總量精減、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展態(tài)勢西鳳酒 。在職人員總量由2018年底的74.02萬元下降至2024年底的65.04萬人，降幅達12.13個百分點。2023年《黨和國家機構(gòu)改革方案》印發(fā)，提出精減中央和國家機關(guān)人員編制。中央和國家機關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進行精減，收回的編制主要用于加強重點領(lǐng)域和重要工作。

劉志闊指出，研究結(jié)果顯示，2004年以來，我國財政供養(yǎng)人員規(guī)模的增長其實主要源于離退休人員和編外人員數(shù)量的上升西鳳酒 。隨著老齡化程度加深和人均壽命的延長，離退休人員占財政供養(yǎng)人員比重不斷提升，到2020年增至近四成。同時，2013年以后編制外人員呈現(xiàn)一定增長勢頭，盡管總體規(guī)模不大，但到2018年其數(shù)量已較2004年增長一倍。從層級結(jié)構(gòu)來看，中國財政供養(yǎng)人員三分之二集中在市縣及以下的基層政府。

更為重要的是，財政供養(yǎng)人員在全國各地分布存在明顯差異，供養(yǎng)率（財政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诒戎兀┰诘貐^(qū)間呈現(xiàn)“西高東低”特征，人口流出地區(qū)供養(yǎng)率相對偏高，而人口流入的東部地區(qū)財政供養(yǎng)負擔(dān)反而較輕西鳳酒 。這也使得不同地區(qū)間財政供養(yǎng)人員出現(xiàn)富余和緊缺并存的不平衡現(xiàn)象。比如，2021年全國政協(xié)委員李冬玉就曾以西部某縣為例稱，該縣 2019 年常住人口僅有 3.02 萬人，但有財政供養(yǎng)人員 6000余人，“官民比”達到了 1:5。而第一財經(jīng)記者實地走訪一些經(jīng)濟強鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，盡管一些鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量超千億，受制于鎮(zhèn)級編制，不少崗位人員緊缺。

劉志闊表示，正是由于財政供養(yǎng)人員在空間配置存在一定程度上的失衡，一些人口大量流入的地方出現(xiàn)政府工作人員不足的情況西鳳酒 。因此在控制財政供養(yǎng)人員方面不應(yīng)簡單采取“一刀切”的策略，財政供養(yǎng)人員的分配與考核應(yīng)以人均指標(biāo)為依據(jù)，提高常住人口和公共服務(wù)的匹配效率。與此同時，在財政供養(yǎng)人員退出通道相對不暢的現(xiàn)狀下，新增人員配置不宜只著眼于短期需求，而應(yīng)充分考慮更長的周期，對增配決策保持高度審慎，確保隊伍結(jié)構(gòu)可持續(xù)。他認(rèn)為，在當(dāng)前國家嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)模的政策導(dǎo)向下，未來幾年財政供養(yǎng)人員數(shù)量預(yù)計將保持總體穩(wěn)定，不會出現(xiàn)快速增長。而要控制財政供養(yǎng)人員規(guī)模，首先需要推進政府職能轉(zhuǎn)變，進一步明確和優(yōu)化政府與市場的職責(zé)邊界。同時，應(yīng)當(dāng)加強各項改革的協(xié)同，如考慮適當(dāng)精簡行政層級，合理調(diào)整優(yōu)化行政區(qū)劃，提高行政效能。此外，可以根據(jù)地區(qū)間實際情況的差異，因地制宜地簡化機構(gòu)設(shè)置，適當(dāng)統(tǒng)籌精干人口小縣行政事業(yè)單位，減少重疊的行政管理，減輕財政負擔(dān)。

值得一提的是，就在今年兩會期間，3月5日的政府工作報告明確提出“嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)?！?strong>西鳳酒 。6月24日，第十四屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2024年中央決算草案審查結(jié)果的報告再次提到，強化對部門所屬單位的管理和監(jiān)督，嚴(yán)控“財政供養(yǎng)人員規(guī)模”及編制外人員經(jīng)費支出。媒體新京報稱“嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)模”寫入政府工作報告，在當(dāng)前的現(xiàn)實背景下，依然傳遞出很明顯的信號。

政府工作報告節(jié)選自中國政府網(wǎng)

首先要注意的一個細節(jié)是，該表述是放在“深化財稅金融體制改革”中提出的西鳳酒 。并且，其前一句就是“積極探索建立激勵機制，促進地方在高質(zhì)量發(fā)展中培育財源”?？梢哉f，相比此前更多是從機構(gòu)改革、簡政放權(quán)的角度來理解“嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)模”，當(dāng)前強調(diào)這一點，或更多是基于更有效緩解地方財政收支緊平衡的現(xiàn)實壓力。應(yīng)該看到，過去幾年，受房地產(chǎn)深度調(diào)整、消費待提振、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等多重變量因素的影響，財政收支平衡壓力進一步凸顯。“嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)?！保愿每刂颇酥两档拓斦С鲐摀?dān)，有著越來越強的現(xiàn)實意義。其與中央經(jīng)濟工作會議提出的“黨政機關(guān)要堅持過緊日子”，其實都屬于財政“節(jié)流”的重要體現(xiàn)。

但要指出的是，不宜簡單將“嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員總量”等同于砸“鐵飯碗”西鳳酒 。

一方面，隨著技術(shù)的發(fā)展，以及人口總量的變化，社會正常運轉(zhuǎn)對于財政供養(yǎng)人員的合理需求本身也必然發(fā)生變化西鳳酒 。財政供養(yǎng)人員規(guī)模的優(yōu)化，是大勢所趨。另一方面，從現(xiàn)實角度考慮，嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)模將是一個長期的持續(xù)性的過程，且是以逐步控制增量為主。而隨著人口老齡化加速，退休人員數(shù)量增加，這也給優(yōu)化財政供養(yǎng)人員規(guī)模提供了一個有利窗口綜合來看，嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)模，既是“利當(dāng)前”，也是“惠長遠”。

如何應(yīng)對西鳳酒 ？多地精簡編制 原副部長建議探索公務(wù)人員與常住人口比例式削減

據(jù)公開報道，“嚴(yán)控財政供養(yǎng)人員規(guī)模”這個提法并不算突兀，恰恰體現(xiàn)了高層領(lǐng)導(dǎo)的超前發(fā)展眼光西鳳酒 。

如頂層設(shè)計層面，2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”部分就要求，嚴(yán)格控制機構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員總量西鳳酒 。此后，延續(xù)這一方向的相關(guān)改革部署接續(xù)推進。2018年十九屆三中全會通過的《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確，嚴(yán)格執(zhí)行機構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定，不得在限額外設(shè)置機構(gòu)，不得超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，不得擅自增加編制種類，不得突破總量增加編制；嚴(yán)格控制編外聘用人員。

2023年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《黨和國家機構(gòu)改革方案》，更是進一步明確“中央國家機關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進行精減”西鳳酒 。地方和執(zhí)行層面，“嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員總量”的表述在不少地方的機構(gòu)改革方案中也都有出現(xiàn)。而過去幾年，包括人口小縣機構(gòu)改革、清退編外人員、事業(yè)單位改革等行動，本質(zhì)上都是服務(wù)于這一目標(biāo)。

如2024年，97個人口小縣機構(gòu)改革全面完成，有的縣每年節(jié)約的人員經(jīng)費高達數(shù)千萬元西鳳酒 。再如，2022年9月，山東就曾透露，完成了全省1336家生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革，收回事業(yè)編制1.3萬余名。也就是說，這些年，著眼于“嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員總量”，事業(yè)單位改革、人口小縣機構(gòu)改革等一直在推進。這是一個一以貫之的方向。其目的，除了降低財政供養(yǎng)負擔(dān)，也是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、提升行政效率的客觀需要。

早在2023年2月官媒俠客島在文章《【解局】這些人口小縣為啥要“精兵簡政”？》就關(guān)注了相關(guān)情況西鳳酒 。文章提到，最近，一些“人口小縣”正在搞機構(gòu)變革。比如人口只有12萬的山西婁煩縣，搞起了“精兵簡政”：通過機構(gòu)改革試點，該縣將9個縣委機關(guān)減少到6個，26個政府部門降至16個。這樣的機構(gòu)改革，在山西、青海等多地都在進行。

有朋友會問，這是在搞“縮編”嗎？原因究竟是人口太少、無需太多編制人口，還是像一些猜測所言，是因為地方財政捉襟見肘倒逼的改革？根據(jù)俠客島了解到的情況，山西“人口小縣”的機構(gòu)改革，首要目的是解決財政供養(yǎng)失衡和人浮于事問題西鳳酒 。某種程度上，這是財政困境倒逼，使地方政府必須對現(xiàn)有行政體制動真格。任何動真格的改革都有風(fēng)險和阻力，尤其從以往經(jīng)驗看，機構(gòu)改革的最大阻力就是精減人員。縮編、減人，意味著一些人要下崗。這當(dāng)然很難。

那怎么改呢？通常的操作方法，是讓一部分老弱人員分流或提前退休，工資待遇不變；或者政府以平臺、外包、公司等形式承接被改人員和職能，這樣就在數(shù)據(jù)上縮減了編制和人員西鳳酒 。具體到山西本輪小縣改革，主要是通過“職級晉升”換“職務(wù)下降”，“轉(zhuǎn)崗下鄉(xiāng)”換“待遇上升”，減少改革阻力。比如將局長調(diào)降為副局長，但職級上升，收入相應(yīng)調(diào)高；雖從正職變?yōu)楦甭?，但?zé)任壓力小了，原有日常性權(quán)力一定程度上保留。這樣，改革阻力相對就小些。

有的細心讀者會問，你前面講政府機構(gòu)改革并未實質(zhì)減員，也就是說要供養(yǎng)的人還那么多，那財政能省下錢嗎？俠客島給出肯定答案是“可以”西鳳酒 。因為簡約的治理體系減少層級和流程，縣領(lǐng)導(dǎo)兼任局長可打破之前部門利益藩籬，減少溝通和制度成本；將縣級機構(gòu)重組、縮減和人員分流至鄉(xiāng)村，就是將治理資源朝一線下沉，將人力從縣局委辦配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少下達指令部門，充實基層治理隊伍，既能提高縣級機構(gòu)效率，又能提升鄉(xiāng)村治理能力。

從最實際的角度講，簡約的治理體系也能節(jié)省財政西鳳酒 ?？h級財政一般按機構(gòu)數(shù)量進行預(yù)算和撥付辦公經(jīng)費，機構(gòu)數(shù)量變少，相應(yīng)財政支出也會減少。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，縣級的“千條線”少了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支和人情往來也就相應(yīng)少了。

俠客島最后還談了一個關(guān)鍵問題：是不是這些地方的財政真撐不住了，到了必須折騰機關(guān)部門的地步？從財政角度看，中西部地區(qū)的縣級財政一直以“保運轉(zhuǎn)、保民生、求發(fā)展”為目標(biāo)西鳳酒 。所謂保運轉(zhuǎn)，就是財政供養(yǎng)人員和機構(gòu)即人頭費（保工資）、辦公經(jīng)費，這些主要依靠中央一般性轉(zhuǎn)移支付。保民生，也仰賴上級財政項目資金即專項轉(zhuǎn)移支付。

既然保運轉(zhuǎn)、保民生都靠轉(zhuǎn)移支付，為什么還會出現(xiàn)財政困難？這首先是因為有些中西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，財政歷來不寬裕，一直處于保運轉(zhuǎn)狀態(tài)西鳳酒 。土地財政出現(xiàn)后，部分中西部縣級政府才開始“變富”?，F(xiàn)在土地賣不動了，就愁發(fā)不出錢，想辦法找錢。其次，“求發(fā)展”也一定程度上加重債務(wù)負擔(dān)，加劇原本脆弱的財政困境。從筆者團隊的調(diào)研經(jīng)驗看，中西部地區(qū)大部分市縣還屬于“吃飯財政”，即財政僅夠供養(yǎng)公務(wù)人員、覆蓋一般性辦公支出。要發(fā)展，就得依靠地方國控、城投、城建、旅投等融資平臺。融資平臺承接了絕大部分“亮點工程”，但不計成本的“造點運動”隱藏著債務(wù)問題。

值得一提的是，就在2025年9月，《國家治理》雜志2025年第17期刊發(fā)了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長仇保興的署名文章《穩(wěn)步提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)效》，對穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化提出了建議西鳳酒 。文章在“適應(yīng)新的人口環(huán)境和條件”部分，仇保興指出，部分小城鎮(zhèn)人口流失，是區(qū)域人口增減分化的顯著表現(xiàn)之一，不僅會增加大城市負擔(dān)，也削弱小城鎮(zhèn)的“三農(nóng)”服務(wù)功能?？蓪Σ糠中〕擎?zhèn)進行改造，提升產(chǎn)業(yè)、形態(tài)、人文和服務(wù)特色；推動大城市醫(yī)院學(xué)校定向兼并小城鎮(zhèn)醫(yī)院和中小學(xué)，提升公共服務(wù)質(zhì)量；探索公務(wù)人員與常住人口比例式削減的安排，將財政資源更多用于民生保障。

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就在10月11日，湖南省財政廳網(wǎng)站刊文介紹了郴州財政擰緊“節(jié)流閥”、壓減行政運行成本的相關(guān)經(jīng)驗做法，稱建立“人員編制動態(tài)監(jiān)測+財政支出剛性約束”雙規(guī)制，推進機構(gòu)精簡和人員減壓，著力破解財政供養(yǎng)負擔(dān)重、人力資源配置效率低等難題，以經(jīng)費杠桿倒逼機構(gòu)精簡與人員優(yōu)化西鳳酒 。2023-2025年，全市撤并機構(gòu)112個，精簡人員3021人，節(jié)約開支1.2億元；2024年底市直編外人員較2023年5月減少544人，年節(jié)支超2000萬元。

所以，短期看，人口小縣的機構(gòu)改革是通過精減機構(gòu)而非精減人員來節(jié)省財政支出西鳳酒 。但從長期看，當(dāng)機構(gòu)改革成為定局，既有人員逐步被“消化”掉之后，減編減員的效果就會顯現(xiàn)。